POSITIE OBE

headerafbeelding

Nieuw financieringsmodel gebaseerd op ONDERWIJSBELASTINGSEENHEID

Op 14 maart 2008 keurde het Vlaamse parlement het decreet op de financiering van de hogescholen en universiteiten in Vlaanderen goed. (1) Het financieringsmodel van het hoger onderwijs werd hierdoor fundamenteel gewijzigd. Het vorige model bevatte zeer veel historische parameters in de berekening van de totale enveloppe die aan een instelling werd toegekend. In het nieuwe model zijn instroom, doorstroom en uitstroom van studenten, gecorrigeerd aan de hand van een onderwijsbelastingseenheid (OBE) doorslaggevend. Hierdoor is het vast gedeelte van de enveloppe sterk afgenomen. Het variabel deel is veel belangrijker geworden en het doorwerken van de OBE hierdoor ook.

Aan verschillende soorten studenten worden inderdaad verschillende puntengewichten toegekend, onderwijsbelastingseenheden (OBE's) genoemd, die volgens de memorie van toelichting van het decreet zouden moeten corresponderen met de inspanningen die de instellingen in de verschillende studiegebieden moeten leveren en de middelen die zij moeten inzetten om een studiepunt in rekening (te brengen). Deze punten weerspiegelen tot op zekere hoogte de kostprijsverschillen van de onderwijsactiviteiten in de verschillende disciplines te wijten aan laboratoriumuitrusting, extra assisterend personeel voor praktische oefeningen, materiaalkosten enzovoort. (2)

(1) Decreet van 14 maart 2008 betreffende de financiering van de werking van de hogescholen en de universiteiten in Vlaanderen, B.S., 26 juni 2008 (hierna genoemd: het financieringsdecreet). (2) Memorie van toelichting bij het decreet, p. 34

Onderwijsbelastingseenheid het laagst voor economische en technologische opleidingen! (3)

Aan de universiteit gelden traditioneel eenvoudige onderwijsbelastingseenheden: 1 voor opleidingen uit de humane wetenschappen, 2 voor positieve wetenschappen en 3 voor biomedische wetenschappen. Alleen Geneeskunde en Tandheelkunde hebben uitzonderlijk hoge OBE? (tussen 3,9 en 4,2, afhankelijk van het feit of het om een bachelor- dan wel masteropleiding gaat).

Wellicht is het te weinig geweten dat die OBE's voor professionele opleidingen heel anders zijn verdeeld. De zwaarste onderwijsbelastingseenheid (1,6) is toegekend aan de lerarenopleidingen (kleuter, lager en secundair onderwijs) en opleidingen in de gezondheidszorg (verpleegkunde en vroedkunde, bv.). Sociaal-agogische opleidingen (sociaal assistent, opvoeder-begeleider, psychologisch assistent) kunnen nog op een onderwijsbelastingseenheid van 1,4 rekenen. Technologische opleidingen krijgen respectievelijk slechts 1,2 (als ze tot het zogenaamde studiegebied Industriële wetenschappen en Technologie behoren) of zelfs 1 (sic!): de opleidingen Toegepaste informatica en Informaticamanagement, die om historische redenen tot het studiegebied Handelswetenschappen en Bedrijfskunde gerekend worden. De opleidingen van dit studiegebied (zoals Bedrijfsmanagement, met de logistiek managers, accountants, ... komen er helemaal bekaaid af, en tellen slechts OBE 1.

studiegebied puntengewicht
a) Architectuur 1,40
b) Gezondheidszorg 1,60
c) Industri? wetenschappen en technologie 1,20
d) Audiovisuele en beeldende kunst 1,40
e) Muziek en podiumkunsten 1,00
f) Biotechniek 1,40
g) Onderwijs 1,60
h) Sociaal-agogisch werk 1,40
i) Handelswetenschappen en bedrijfskunde 1,00

(3) Artikel 23 van het financieringsdecreet.

Eerste gevolgen nieuw model zichtbaar

Het financieringmodel heeft de ambitie transparant en voorspelbaar te zijn: instellingen (moeten) de financiële consequenties van hun beslissingen kunnen inschatten. Anderzijds ambieert het model billijkheid (fairness: verschillen tussen instellingen moeten objectief te rechtvaardigen zijn) (4) Een jaar na de inwerkingtreding kan al een eerste evaluatie gemaakt worden. Precies omwille van de voorspelbaarheid heeft de Karel de Grote-Hogeschool de parameters van het model in haar eigen intern allocatiemodel overgenomen. Uit deze oefening kunnen een aantal pijnlijke conclusies getrokken worden.

Het opleidingsportfolio van deze hogeschool met bijna 9000 studenten bestaat voor het grootste deel uit professionele opleidingen met economische of technologische gerichtheid. Deze opleidingen stammen uit slechts twee van de zes studiegebieden die de hogeschool aanbiedt, maar maken wel meer dan de helft van het studentenaantal uit (4824 van de 8688 voltijdse studenten in 2008). De voorbije jaren groeide het studentenaantal vooral fors in de economische en technologische opleidingen, maar de financiering volgt deze evolutie niet, wel integendeel. (5)

figuur 3

Dit nieuwe financieringsmodel blijkt dit soort opleidingen zo slecht te betoelagen dat het aantrekken van veel studenten in deze opleidingen een hogeschool financieel erg benadeelt: de opleidingen blijken in de praktijk (veel) meer te kosten dan wat de overheid er veil voor heeft. Voorheen werd deze inadequate betoelaging gemaskeerd door het feit dat de financiële middelen van de instellingen voor een aanzienlijk deel (gemiddeld over de jaren 34%) niet studentafhankelijk waren, maar op historische parameters gebaseerd. Doordat het studentafhankelijk deel van de financiële middelen van een instelling nu echter oploopt tot bijna 95% worden de gevolgen pijnlijk duidelijk. Het eigen intern allocatiemodel (dat dus werkt volgens dezelfde principes als het financieringsmodel, maar bovendien nog wat extra solidariteitsmechanismen hanteert) kent zo aan een studiegebied Handelswetenschappen en Bedrijfskunde 29 % van de te verdelen middelen voor 40 % van de studenten van de hogeschool toe, terwijl een studiegebied Lerarenopleiding met op hetzelfde moment 18% van de studenten volgens dit model 22% van de middelen opeist.

figuur 4

Concreet besliste de hogeschool bijvoorbeeld de technologische opleiding Multimedia- en Communicatietechnologie (waarvoor zelfs een wachtlijst bestaat) niet verder te laten groeien en maar 100 studenten meer te laten starten aan de sociale opleiding Orthopedagogie, richting toegepaste jeugdcriminologie. De werking van het financieringsmodel in de praktijk veroorzaakt dus het tegengestelde effect van wat de overheid met haar beleid op andere terreinen nastreeft. In het kader van het Wetenschaps- en Innovatiebeleid wordt inderdaad veel ge?esteerd in het warm maken van jongeren voor wetenschap en ondernemingszin. Het is dan ook moeilijk te begrijpen waarom de opleidingen die naar deze sectoren toeleiden, zo stiefmoederlijk worden behandeld.

(4) Memorie van toelichting bij het decreet, p. 5, punt 2.1 (5) Op dit ogenblik bevindt de hogeschool in wat men noemt verevening, omdat het nieuwe financieringsmodel ondanks de sterke studentenstijging tot een veel lagere betoelaging leidt, past de overheid in een overgangsregime bij tot het niveau van voor het nieuwe systeem. Dit systeem loopt echter af in 2013, waarna het nieuwe financieringsmodel zich met alle kracht zal laten voelen. (6) Zie bijvoorbeeld: Actieplan Wetenschapsinformatie en Innovatie - Wetenschap maakt Knap, waarmee De Vlaamse overheid wil de interesse van het brede publiek voor wetenschappen en technologie stimuleren. Ze wil er ook voor zorgen dat jongeren aangemoedigd worden studierichtingen of beroepen in deze domeinen te kiezen. De Vlaamse overheid zegt ondernemerschap, creativiteit en innovatie te willen stimuleren zodat Vlaanderen kan uitgroeien tot een creatieve kennisregio.

Geen motivering voor de hogescholen-OBE?

In het advies van de Raad van State bij het ontwerp-decreet (7) merkte deze op dat gelet op het gelijkheidsbeginsel het gebruik van puntengewichten zoals de OBE een grondige verantwoording vereist van de gebruikte criteria. We nemen de motivering van de overheid voor deze verschillende OBE? onder de loep.

De oude puntengewichten zijn grotendeels overgenomen uit de vorige decreten en behoeven dus geen omstandige motivering. (8)

In het hogescholendecreet uit 1994 werden de puntengewichten vastgelegd. De invoering ervan werd toen gemotiveerd naar analogie met de universiteiten. Men motiveerde echter de toedeling van de verschillende studiegebieden in verschillende financieringscategorieën niet (met uitzondering van de kunstopleidingen). Het feit dat deze onderwijsbelastingseenheden toen reeds te laag waren, werd gemaskeerd doordat de instellingen konden rekenen op een historische forfait en het systeem zelf veel minder studentafhankelijk was. Doordat die buffer weggevallen is in het nieuwe model komen de problemen van de economische en technologische opleidingen veel sneller tot uiting. Ook het feit dat niet alleen de OBE's te laag zijn, maar ook nog eens toegepast wordt op een te lage basisfinanciering maakt de situatie acuut. De zogenaamde 'Gesloten enveloppe' van de hogescholen vormt een laatste belangrijke versterkende factor voor de negatieve effecten van de OBE. Het bedrag voor financiering van de hogescholen ligt vast en wordt naar rato van het aandeel in de totale studentenpopulatie tussen de hogescholen verdeeld. Doordat relatieve, en niet absolute studentenaantallen bepalend zijn, en dit versterkt wordt door de OBE is het mogelijk dat studentenaantallen van een instelling toenemen maar de financiering ervan afneemt. Als twee hogescholen dezelfde stijging in studentenaantallen realiseren, bv elk 500 extra studenten, maar hogeschool A realiseert die stijging in het studiegebied Handelswetenschappen en bedrijfskunde en hogeschool B in Sociaal-agogisch werk, dan zal er zich door de verschillende OBE een verschuiving voordoen van middelen van hogeschool A richting hogeschool B.

(7) Advies 43.721/1 van 8 november 2007. (8) Met name het Universitair decreet uit 1991 en Hogescholendecreet uit 1994.

Geen correcte internationale benchmark

Ze vallen binnen de marges van de internationale benchmarking van wegingsfactoren (9)

In de aanloop naar het decreet liet de overheid een studie uitvoeren door het CHEPS (Centre for Higher Education Policy Studies) van de Universiteit van Twente. (10) Vermoedelijk bedoelt men dit rapport wanneer men verwijst naar internationale benchmark. De conclusie die men hieraan verbindt is echter kort door de bocht. Het op zeer korte tijd uitgevoerde onderzoek behelsde slechts een beperkt aantal landen, waarvan de meeste geen met ons vergelijkbaar systeem van (financiering van) het hoger onderwijs hebben zodat de validiteit van de benchmark an sich al in vraag kan worden gesteld (11). Nederland is het enige land met een vergelijkbaar systeem van hoger onderwijs dat in de studie is opgenomen. In Nederland hanteert men volgens deze studie voor professionele opleidingen grosso modo slechts twee wegingsfactoren 1 voor humane opleidingen (waarbij economische opleidingen behalve een kleine correctie op dezelfde voet betoelaagd worden als lerarenopleiding of opleiding tot sociaal werker) en 1,3 voor technologische opleidingen. Bovendien is 'vallen binnen de internationale benchmark' een formulering die veel informatie weglaat . De lage OBE van 1,2 voor technologische opleidingen, terwijl humane opleidingen zoals leraar of sociaal werker een veel hoger OBE van 1,6 of 1,4 krijgen, is wereldwijd een aberratie. Als er ergens een hoge wegingsfactor wordt toegekend, dan is dit voor medische en technologische opleidingen, niet voor humane. Economische of businessopleidingen situeren zich doorgaans in de humane wetenschappen, en krijgen daarom doorgaans een lagere weging dan de technologische opleidingen. Maar zelfs dan krijgen ze vaak wel dezelfde weging als opleiding als sociaal werker bijvoorbeeld, terwijl de opleiding van een sociaal werker in Vlaanderen 40% meer mag kosten dan die van een logistiek manager. Economische opleidingen in Vlaanderen onderscheiden zich bovendien van die in de rest van de wereld echter op een belangrijk punt: de beheersing van drie vreemde talen vormt een essentieel onderdeel van het studiepakket. Dat is niet zo in landen als Zweden of Nieuw-Zeeland of zelfs Nederland, dus de internationale benchmark is alvast op dit punt zelfs een beetje gevaarlijk. Het is algemeen geweten dat de talenkennis van de gemiddelde Vlaming er niet op vooruit gaat. Het is ook duidelijk dat talenonderwijs duur is, omdat het in niet te grote groepen kan worden gegeven om resultaat te hebben. Samengevat: het idee dat de OBE's steun vinden in een internationale vergelijking gaat niet op.

(9) Memorie van Toelichting, ibidem. (10) Centre for Higher Education Policy Studies, ?Bekostigingstarieven in het hoger onderwijs, een vergelijking tussen zeven landen, 25 november 2005. (11) Scandinavische landen, Verenigd Koninkrijk, Australië, Nieuw-Zeeland. Gelet op de tijd die voor de studie beschikbaar is, moet het bij onze casebeschrijvingen blijven bij een weerslag van de feitelijke tariefstelling n kan niet worden ingegaan op de overwegingen die in de zeven landen aan de tarieven ten grondslag hebben gelegen. (rapport, p.5)

Geen correcte kijk op werkelijke kostprijs opleidingen

Keren we terug naar het terechte uitgangspunt dat het doel van een OBE erin bestaat de werkelijke kostprijs van de onderwijsactiviteiten in aanmerking te nemen bij de financiering. Als voorbeeld wordt dan doorgaans dure laboratoriuminfrastructuur aangehaald. Het is dan verwonderlijk dat opleidingen met dure laboinfrastructuur (bijvoorbeeld Toegepaste Informatica met zware computernetwerken of een bachelor Autotechnologie die nood heeft aan een autotechnologisch centrum) net de laagste OBE? geniet (1, respectievelijk 1,2). Anderzijds geeft de voortdurende verwijzing naar de infrastructuur ook geen correct beeld van de kostprijs van de onderwijsactiviteiten. In professionele opleidingen gaat ongeveer 80% van de uitgaven naar personeelskosten. Een verschil in OBE kan dan ook NOOIT uitsluitend vanuit de benodigde infrastructuur worden gemotiveerd. Het feit of onderwijsactiviteiten op een effectieve wijze (dit is: met goed resultaat) in grote groepen kunnen worden georganiseerd, bepaalt voor het grootste gedeelte de kostprijs van een opleiding.

Dit verklaart waarom de te lage financiering van de professionele opleidingen in het algemeen zo een probleem vormt, en de lage OBE van de economische en technologische opleidingen op korte termijn reeds dramatische vormen dreigt aan te nemen:

figuur 5

Om deze studenten dezelfde competenties bij te brengen is echter een ander traject nodig en wel om de volgende redenen:

Gevolgen: kwantitatieve en kwalitatieve tekorten

In Vlaanderen is het al geruime tijd moeilijk om bepaalde vacatures in te vullen. Er is een kwantitatief probleem door een te geringe instroom van goed geschoolde mensen naar de arbeidsmarkt. Daarnaast is er ook een kwalitatief probleem:de instroom naar de arbeidsmarkt is soms wel voldoende, maar de werkzoekenden voldoen niet (helemaal) aan de eisen van de arbeidsmarkt. (12) Vooral op het gebied van technische kennis, talenkennis, en ervaring komen de eisen van de werkgevers niet overeen met het aanbod aan werkkrachten. (13) Precies voor deze drie aspecten komen in het gedrang door de systematische onderfinanciering van economische en technologische opleidingen.

Voor de hogescholen betekent de onderfinanciering van dit soort opleidingen kiezen tussen kwantiteit of kwaliteit: ofwel behoudt men het geëiste kwaliteitsniveau en laat men minder studenten afstuderen (wachtlijsten bij inschrijving), ofwel doet men toegevingen op de kwaliteit wat onder meer zeer sterk zal gevoeld worden in het talenonderwijs (groepen van 50 - 70 studenten voor een taalvak!).

(12) Zie bv. Frank Vandenbroucke, Beleidsnota Werk, p. 14. Dit is zelfs nu in crisistijd nog zo, zie bv. 'Eén op de vier jobs geraakt niet ingevuld', de Standaard (Economie en Financiën), 10 maart 2009. (13) 'Zwaarste knelpunten vormen nog altijd de technische beroepen. De instroom uit het technisch onderwijs naar de arbeidsmarkt is te klein. De participatie van vrouwen en allochtonen aan het technisch onderwijs ligt te laag.' ' Meer vraag naar hoger onderwijs, talenkennis en ervaring bij knelpuntberoepen' uit ANALYSE VACATURES en KNELPUNTBEROEPEN, Algemene Trends 2002, Databeheer en 'analyse.

Kwaliteit en ontwikkeling bedreigd

In de positioneringspaper over talent uit het 'Vlaanderen in Actie'-plan zijn de doorbraken die men voor het onderwijs voorziet aanzienlijk. Men wil dat elke school een voorbeeld is van integrale talentontwikkeling:

De school opereert samen met bedrijven , social profit- en overheidsinstellingen en de samenleving in een geïntegreerde leeromgeving. Ze scoort hoog op zorgbeleid en stimuleert tot competentieontwikkeling, creativiteit en ondernemerschap/werknemerschap en internationale oriëntatie (14).

De hogescholen staan klaar om dit waar te maken, maar de samenleving moet beseffen dat dit onmogelijk kan gerealiseerd worden met een financiering die gemodelleerd is op een systeem van klassikaal onderwijs.

Dat de onderfinanciering van deze opleidingen een bedreiging vormt voor de kwaliteit, blijkt overigens ook uit de visitatierapporten. De commissies erkennen doorgaans de onderfinanciering van de betreffende opleidingen en doen beroep op de 'interdepartementale solidariteit' om hieraan een oplossing te bieden. Dit is echter alleen mogelijk en op lange termijn houdbaar indien het aandeel van dit soort opleidingen in een hogeschool niet te groot is. Het kan ook niet de bedoeling zijn van een financieringsmodel dat opleidingen slechts levensvatbaar zijn op voorwaarde dat ze kunnen aanleunen bij beter betoelaagde opleidingen. Het is onduidelijk waarom met de aanbevelingen van de visitatiecommissies voor een correctere betoelaging van dit soort opleidingen, nochtans ruim voor de totstandkoming van het nieuwe financieringsdecreet, geen rekening werd gehouden:

De commissie beveelt verder aan om bij de besprekingen over de nieuwe financiering van de hogescholen aan dit probleem de nodige aandacht te besteden en hierbij in rekening te brengen dat veel van de nieuw opgelegde taken (kwaliteitszorg,onderwijsvernieuwing,...) als opleidingsonafhankelijk moeten worden beschouwd. (15)

Bovendien gaat veel maatschappelijk kapitaal verloren. Uit onderzoek is gebleken dat afstudeerwerken van studenten uit hogescholen in KMO's een valorisatiepotentieel hebben van 78% maar dat slechts 12,5 % ervan op korte termijn gevaloriseerd wordt.

De basisreden van het verlies is het gebrek aan financiering voor kennisvalorisatie. De hogescholen beschikken over een grote variëteit van competenties om kennis te vertalen naar praktische innovatie en praktische vorming, en om nieuwe praktijkgerichte kennis te ontwikkelen, maar er is daarvoor geen financiering voorzien. De hogescholen hebben zelf te weinig omkadering om die belangrijke rol ten volle te kunnen benutten. (16)

(14) A. DEMEULEMEESTER, Talent:elk talent telt. Positioneringspaper Vlaanderen in Actie Atelier talent, p. 36 (15) Visitatierapport bedrijfsbeheer 7 december 2004. (16) H-Ogelijn, Tijdschrift VVKHO, maart 2009, p.4.

Wat moet er gebeuren

Als Vlaanderen een Europese topregio wil worden dan moet de onderwijsbelastingseenheid van economische en technologische opleidingen corresponderen met de werkelijke onderwijsinspanning. Dit betekent dat deze minstens op het niveau van de Sociaal-agogische opleidingen moet worden gebracht, dit is een onderwijsbelastingseenheid van 1,4, zonder dat de financiering van de andere opleidingen wordt aangetast.

Positie OBE

statistiek statistiek